周飞舟：分税制导致中央有钱无威，动摇大一统政治格局
由于我国的大一统的政治体制，中央与地方之间往往会呈现出“收放交替”的规律性特征：“收”，是指中央政府通过“条条模式”将权力集中到中央；“放”，是指中央政府通过“块块模式”将权力分散到地方，并刺激地方开展政治、经济社会发展方面的竞争，由此形成了“锦标赛体制”。然而，北京大学社会学系副教授周飞舟认为，分税制改革的展开，彻底打破了延续千年的“收放模式”的历史传承。但这套原本用来强化中央对地方控制的理性制度设计，在改革十五年后，却已导致中央对地方管理的失控。市场经济体制的引入，也大大弱化了党对社会的控制能力，体制外资源的广泛流动，使得中央政府难以实现有效收权，极大地动摇了我国的大一统政治格局。
周飞舟认为，“收放模式”是建国以来中央-地方关系调整的基本规律。1994年的分税制改革，是最近一次中央向地方的“收权”过程，也是改革开放后对中央-地方关系的一次根本性调整。从此之后，特别是随着市场经济体制的建立与完善，“收放模式”正日益失效。时至今日，分税制改革虽然充分加强了国家的财政汲取能力，但是中央对地方的控制力却正日益弱化。弱化的根本原因，在于不断公司化、利益主体化的地方政府，在分税制的制度环境下，逐渐探索出一条以地方政府为主体，“土地-金融-财政”三位一体的城市化发展模式。这套模式既创造了高速发展的中国奇迹，也造就了饱受诟病的房价泡沫；这种模式既使得普通中国人迅速富裕起来，但也全面加剧了贫富两极分化。总之，分税制是当前这种透支未来的发展方式的根源所在，也是转变经济方式的症结所在，更是挑战和瓦解我国大一统政治格局的隐忧所在。
在分税制改革之前的15年，我国一直实行“包干制”，“包干制”从根本上来说，依旧是“收放体制”下的“放权”过程。在包干制下，地方上缴中央的财政收入是以地方企业的销售总额而非实际利润为标杆，这使得地方政府在办企业时只追求企业规模的一味增大。
1994年的分税制改革，取消了财政包干制。分税制从本质上是一项典型的将财政收入重新集权的改革。地方政府开始认识到，在分税制体制下，兴办和经营“自己的企业”的收益大大减小，而风险却急剧增加，这就直接导致了1995-1996年全国中小国有企业、集体企业以及乡镇企业的全面性、灾难性的破产潮。
在此情况下，地方政府开始面临着一个严峻的问题：该到哪里去寻找财源？随着1998年《土地管理法》的出台以及城镇住房体制改革的启动，地方政府终于寻找到新的生财之道，即通过将农村用地转化为城市建设用地的方式。而从统计数据上来看，正是从1994年开始，农村人口开始大规模前往城市，“农民工群体”开始出现，中国的改革开放开始由“工业化”向“城市化”转变。
二、“土地- 财政-金融”三位一体的城市化发展模式
21世纪以来形成的这套以城市化为核心的发展模式，可以被概括为“土地-金融-财政”三位一体的城市化发展模式。
10年来，我国各级地方政府逐渐形成了一种通用的城市发展模式：即首先设立由一系列城市建设投资开发公司组成的城市开发平台；其次将土地出让金与土地资源作为“资本金”注入地方融资平台；最后以此作为抵押而向各大银行借贷，最终用贷款来投入到大规模的城市建设中来。根据银行的借贷的基本规定，银行会以抵押土地估价的70%来予以贷款，那么这里就存在一个关键因素，就是土地价格。对于地方政府而言，只有土地价格足够高，作为抵押才能借到更多的贷款；对于银行而言，只有地价足够高，获得的贷款利息收入也越高。所以这就导致了一个非常有趣，却十分危险的现象：即土地价格越高，银行越愿意给政府放款；政府借款越多，就必须要卖更多的高价地来连本带息偿付银行。实际上这就形成了一个“土地-财政-金融”的三位一体的结构，支撑这个结构的基础，是越涨越高的土地价格，一旦土地价格受到限制或者大幅降价，这一结构就会崩溃，就会导致严重的金融灾难。
三、反思分税制改革
分税制改革，从根本上说是一套理性化的制度，在收入集权的制度设计方面堪称完备，成功实现了扭转中央政府与地方政府财政收入严重失衡的问题，而且设计出一套规模空前的转移支付制度体系，来保证二次分配的公平。不过这套以强化中央政府对地方政府控制的制度，最终却导致了中央政府权威的全面弱化。在各级地方政府纷纷以“三位一体”的模式作为发展核心之时，中央财政转移支付对地方政府的控制力度事实上并不明显。2008年以来的事实已经证明，中央政府无力有效遏制地方政府的过度土地运作趋势，也无法为地方政府寻找到行之有效的替代方案，这与分税制改革的初衷南辕北辙。这就启示我们，优秀的制度不一定能够起到理想的效果，尤其对中国这样一个情况十分复杂、治理成本极高的大国而言，“治大国如烹小鲜”，稳健但持续、克制而进步的发展可能才是真正合适的选择。
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