来源：人民网—理论频道
从实际运作讲，全国人大如何更充分地行使权力，充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位，有许多问题值得探讨。人民代表大会属于代议民主制度范畴，人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多弊病。按照协商民主的理念，人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分，与人民代表大会共享立法权。
我国宪法规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这表明了人民代表大会的法律地位，在整个国家权力的纵向体系中，它处于最高一级。在中央一级国家权力体系中，它处于首要的地位。但是，从实际运作讲，全国人大如何更充分地行使权力，充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位，有许多问题值得探讨。
人民政协制度是社会主义民主政治的重要组成部分，在中国政治生活中占有特殊的地位。但长期以来，人民政协制度很少受到应有的关注。一方面，这可能与人们对政协制度的认识有关；另一方面，也与政协制度在中国政治生活中实际的作用和地位有关。近年来兴起的协商民主理论为我们重新审视人民政协的地位和作用提供了理论支持。人民代表大会属于代议民主制度范畴，人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多弊病。按照协商民主的理念，人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分，与人民代表大会共享立法权。
为维护国家权力机关的权威，约束政府和政府各部门的自由裁量权，控制政府部门谋求自身利益和公务员阶层的群体利益，应大力推进立法的民主化，对政府行政审批、许可、执法等权力，依法进行制约；对向社会收税收费和政府部门的预算，依法进行监督管理；财政收支预算和国家公务人员人事工资编制，必须由人大和政协进行立法管理，规范审查和批准程序。
（一）改革和完善人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国民主政治建设最大的制度平台，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的理想途径，是发展我国民主政治的必由之路。五十多年来，随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进，人民代表大会在国家政治生活中发挥的作用越来越重要，同时其自身存在的缺陷也日渐显露。改革和完善人民代表大会制度，是我国政治体制改革的重要组成部分。
改革完善人大制度的一个重要任务，就是如何真正体现人民代表大会的最高权力地位问题。现有人大的实际地位与法律地位有较大反差，这主要体现在三种关系上：一是在党与人大的关系上，人大在国家法律上的地位是最高的，但在国家政治生活中，人大被置于党的领导之下，人大的地位明显不如党的地位。二是在人大与其他国家机关的关系上，人大的地位不尽如人意，甚至本末倒置。在有的地方，行政机关的权力往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府的支配，或者人大仅仅作为政府“履行法律手续”的工具，有的甚至是“政府领导人大，而不是人大领导政府”。在人大与司法机关的关系上，司法机关虽然不像行政机关那样超越于人大之上，但由于少数地方党组织对司法工作的直接指挥和干预，人大对司法机关实施有效的监督也并非易事。三是在人大与人民的关系上，由于种种原因，人大还不能充分反映、体现人民的意志，确保人民意志的实现。人大的作为，离人民群众的期望还有较大的差距。
从一般要求出发，改革和完善人大制度，有必要研究和探索几个相关重点问题：
第一，精简代表名额。人大代表名额的设置，不仅仅是代表面问题，更重要的是如何保证人大民主决策程度和国家管理效果的问题。现在十届全国人大代表为 2985人，是世界议会人数之最。省级人大代表在四百人至八百人之间，也比一般国家议会人数多很多。我国人口众多、地域广阔，需要一定的代表广度，但是代表人数众多并不意味着代表的素质结构。人大代表名额过多，不便于召开会议、充分讨论和决定问题，也不利于人大职权的行使和作用的发挥，而且管理、沟通的成本很高。我们的建议是：估计有选举权的公民为九亿，每二百万人选一名全国人大代表，全国人大代表总数约四百五十人左右。地方人大按省和县市两级设置，省人大代表和县市级人大代表的数量，按照选民人口数量不同，设置不同的比例。大致说来，县级人大代表以一百人左右为宜。在精简人数的基础上改善代表的素质结构，更多地体现各阶层精英治政。
第二，逐步推行人大代表专职化。要充分发挥人大代表的作用，需要人大代表投入很大的精力和很多的时间，深入人民群众了解民情，开展大量的代表活动，这就要求代表必须专职化。只有这样，才与人大的国家权力机关的地位相对称。由此，必须对我国宪法、地方组织法、代表法等法律法规进行修改完善，为人大代表专职化提供法律保障。代表专职化将使代表结构发生质的变化，并强化人大的监督职能。实现人大代表专职化有一个循序渐进的过程。可以先定一个过渡期，在过渡期内，专职代表与会议代表并存，此后逐步减少会议代表的数量，直至最终取消会议代表的席位。
第三，政府和两院代表逐步减少并退出人大。“一府两院”本质上是受人大监督的对象。目前一个突出问题，就是党政和事业单位的官员代表，特别是政府和两院的官员代表，比例偏高，一般在百分之四五十，有的甚至高达百分之六十。目前有些地方出现了“自己提案自己办、只是听会不提案”的现象，导致了人大监督软化、权力下降的情况。宪法已规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。我们认为，有必要进一步规定行政、司法机关领导人员，即政府和两院官员，不得兼任人大代表。其必要性在于：首先，政务官员不担任代表，可以大大减少各级人大代表的数量；其次，官员代表太多造成代表在代表大会上的实际地位不平等；再次，代表与执行机关官员一身两任，会混淆监督与被监督关系，影响人民代表大会监督权的落实；最后，限制官员代表兼任人大代表，更符合公民广泛参与国家事务管理的民主原则。
第四，建立人大会议辩论制度。纵观西方民主国家议会的议事规则，建立在民主协商和平等对话基础上的辩论制度无不是一项法定的独立程序。要使议案特别是法案建立在科学民主的基础上，有必要建立辩论制度。作为一种议事方式，辩论本身并没有“姓资”、“姓社”之分。1956年周恩来在《专政要继续，民主要扩大》一文中谈及人民代表大会会议时指出：将来在代表大会上要建立辩论制度。但长期以来，在我国的人大会议上不要说辩论，就是大会发言也很少。这种情况使人大代表未能充分行使通过讨论形成自己见解的自决权。我们坚持党对人大工作的领导，在政治上不会出现大的偏差，在此前提下，我们有必要借鉴西方的议会辩论制度，来完善我国人大会议的议事规则。同时，要建立起相关配套制度，以保证辩论制度的有效实施。
第五，将审计署等有关监督和制约政府的职能部门划归全国人大领导，如审计署和编制委员会。国际上审计部门的归属有两种情况：一种是归属于政府，如中国；另一种是归属于议会，主要是指议会中设立审计委员会，如芬兰、瑞典等，或审计机关直接向议会报告工作，如美国。从公共受托责任的角度分析，审计部门由于负有对政府履行公共受托责任的情况进行鉴定的责任，因此应设立于政府之外。我国现行宪法规定了中国现行审计制度的基本内容，审计机关成为国务院的一个部门。这种体制设计在实际运行中弊端甚多，如审计机关缺乏独立性、审计结果的披露受到限制、审计工作的重点和目标不稳定、审计监督留有空白、预算审计流于形式等。改革的方向，应当是将审计署划归全国人大领导，这样才能更好地落实人大对政府的监督，并增进人大的权威。从法理上讲，代议制政府的公务员队伍增减、调资加薪等应受人民监督和人大制约。目前在我国这一职能全部在政府系统，常常会出现政府自己为自己加工资、扩编制的情况，有悖政府基本性质。为此，有必要将编制权和加薪权等划归全国人大管理，受人大监督。
第六，全国人代会的会期安排应与国家财政年度一致。全国人大最重要的工作是审查和批准中央政府的预算。因此，人代会召开的时间要考虑与国家的财政年度相衔接。这不是一个简单的形式问题，也涉及人大与政府的实质关系。以往全国人代会的开会时间很不确定，严重损害了会议的严肃性。1995年以来，全国人大会议一般是在3月初召开，3月中旬结束。但我国的财政年度是从1月1日开始的。就是说，有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经实际执行了。因此，从批准国家的年度计划和预算的角度看，应逐步将全国人代会的召开日期提前至上年年底或当年年初。这在代表专职化的条件下是完全可以做到的。
第七，以差额竞选的方式产生代表。竞选，长期以来被当作资产阶级专有的东西而成为禁区，其实这是一种误解。竞选并非是资产阶级的专利，我们党早在民主革命时期就倡导过、也实行过竞选。竞选本质上是把优胜劣汰的竞争机制引入选举，通过对候选人的宣传、介绍和比较，增加选举的透明度，使选举人对候选人有比较多的了解，从而减少选举人投票的盲目性。这有利于更好地体现选举人的意志。有人担心竞选会削弱党的领导，其实不然，因为党完全可以通过立法来保证党在人大中的多数地位。近些年来，选举有差额了，但是没有正式的竞选，差额的意义不太明显。可以预料，只要我们正确运用竞选机制，竞选必将给我国选举制度带来生机，从而加强代表的责任感，促进代表素质的提高。
第八，人大实行党组制，而不实行党团制。完善人大制度，涉及一个核心问题，就是党如何领导人大的问题。在这方面，我们已经有了一些基本的结论，如党对人大的领导主要是政治领导；党组织不包办人大工作等。我们认为，除这些原则外，还应明确人大实行党组制。全国人大常委会委员长和地方人大主任，为人大党组或党委书记。全国人大常委会党组受党中央的领导，地方人大常委会党组织接受同级党委的领导。各级人大常委会党组织自觉服从本级党组织的领导，积极主动向党中央或党委请示、报告工作，在人民代表大会中贯彻党的意图。中国共产党及其领导下的人大是代表全国各选区人民利益的，也就是代表最广大人民利益的，而不是代表党派利益的；各党派的意见，可以在政协中加以表达、讨论和协商。所以，在各级人大组织中，中国共产党以党组的形式领导人大的工作，但不建立各党党团。
（二）两条腿走路：协商民主应和代议民主齐头并进
从理论上讲，人大是根据人口比例而形成的代议制民主形式。我们认为，在一个国家应该有两种民主形式：一种叫代议民主，一种叫协商民主。这两种民主形式都有相应的理论基础，代议民主的理论基础来源于少数服从多数原则，要求按照选区人口的比例分配代表名额。比如说在选举环节要实行多数制，选举国家主要官员需要全国人大的多数通过；一些重要立法的表决，比如说物权法，要全国人民代表大会通过；一些重大监督事项的表决，也要全国人民代表大会通过。这种民主形式就叫做多数人意志的民主。在这种民主形式下，大多数人赞成，就是对的。应该说，在现代国家，这种民主形式是非常重要的。
但是从现实生活来看，这种民主形式有它的缺陷。我们知道，不同地区之间人口的分布是不平衡的，不同民族中的人口分布也不一样，在我国，一般不发达地区多属于人口小省，少数民族人员稀少的地方也常属于人口小省，这样在表决的时候，如果表决事项涉及到不同地区利益的平衡，从合理角度来看，多数人表决机制下的代议民主可能会产生区域之间的不平衡，从而导致表决结果不利于代表人数少的地区和民族。
所以在现代民主国家的治理结构中，有两种不同的民主形式，就是代议民主和地区协商民主，代议民主不能代替地区协商民主。在整体推进民主化、坚持公众意志民主的同时，有必要加强地区协商民主。地区协商民主是各地区、各少数民族表达利益诉求、实现其权利和利益的一种特殊的、补充性的、重要的民主形式，也是保证国家统一、促进地区和谐、维护国家安全的重要机制。在建设和谐社会、统筹区域发展过程中，为了维护国家统一、和谐安全，应该建立完善地区协商民主的机制。地区协商民主的最主要功能就是实现地区之间利益分配的更加公正。
人民政协体制是体现协商民主的先进制度，但是在实际运作中，还存在一些现实而具体的问题。一是协商主体作用和地位的差异性。在目前体制下，中国共产党是政协的领导者、组织者，民主党派和无党派各界人士是政治协商的参与者和辅助者，在协商中未能形成平等互动的地位。第二，政协缺乏实施其功能的必要条件。被定位为统一战线组织的人民政协既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般社会团体，既被赋予了崇高的政治地位，又未被赋予实际的公权力，故而其功能实现往往只能靠惯例和党的政策推动。第三，由于过多地担负统一战线的功能，人民政协的协商功能被边缘化。第四，政协运作体制滞后。政协人数太多，会期较短，委员非专职化，参政议政的机会、资源都相当有限。
遵循协商政治的一般规律，政协制度的改革应包括以下方面：
第一，改革政协的推举制度。改变政协委员界别推举、协商产生的机制，逐步引入竞争选举机制，赋予政协委员真正的民意代表性，增强政协委员的政治责任感和自觉性，提高政协委员的参政水平和决策能力。为保证稳定性，应规定政协换届只改选部分政协委员，至少应当保证政协不与人大同时换届，以保证任何时候至少有一个议院连续存在并工作。同时，有关组织法和选举法还应规定，人民政协委员不得兼任人大代表，以保证相互之间的适当牵制；人民政协委员不得兼任行政官员，以保证其对于行政权力的独立性；人民政协委员享有言论免责权，以保证其无所顾忌地尽批评、建言、监督之责。
第二，调整政协的组织构成，为人民政协的政治协商提供更为广泛的社会基础。政协委员除了要有各政党、各界别代表外，还应容纳地区、民族的代表。在政协委员的选拔中，应以党派、界别和地区为中心分配名额，各省、自治区、直辖市、特别行政区各三名委员，民主党派和无党派各（也按界别考虑）十名，中国共产党五十一名。增设地区代表，有助于人民政协解决区域纷争，促进各地区的和谐、统一和稳定。
第三，政协地位和权力的法制化。人民政协的地位和职权必须以法律作保证。应在法律上明确政协是国家权力机关的组成部分，并明确政协的具体职权。例如，人民政协对行政机关制定的有关涉及地区，特别是中央与地方关系的法规、规章和进行的执法行为应有质询权，行政机关有责任在规定的时间内以适当形式予以答复；人民政协应具有一定的审议权，任何法律都须经人大或其常委会通过后，送交人民政协审议和通过，否则，该法律案应视为无效；政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督，有权对各级国家机关工作人员提出批评或弹劾，对违法、违纪情节严重者提请同级人大罢免。
第四，赋予人民政协一定的立法权限。人民代表大会在立法和监督等重大事项上遵循的公民意志多数表决决定制度，实际上隐含了忽视少数人、少数群体的危险。作为地区协商民主的实现形式，政协在涉及中央与不同地区间的重大事项（如重大的生产力布局、资源分配等）、跨地区事务（如地区间的资源、生态问题）等方面应具有更多的立法权限。
（三）立法的民主化是时代的潮流
立法的民主化是时代的潮流。只有增强立法的民主性，才能保证立法的科学、规范和高效，保证立法的质量。改革开放二十多年来，我国立法工作取得了巨大成就，但距离立法的民主化还有很大差距，主要表现在以下几个方面：一是立法决策和规划过程通常表现为自上而下，过多体现中央和上级意志，与主权在民的立法精神相违背。二是民众参与立法不够。三是法规条例的起草、制定很难超越部门利益。目前一些法规和条例的制定都是由相应的政府主管部门直接承担的，在此过程中许多部门随意设置审批、特别许可和收费等规定，以立法形式将其利益合法化和刚性化。四是法律和法规制定得较为原则，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法*设置了条件。五是立法成本太高，缺乏成本收益分析方法。六是缺乏科学完善的立法监督制度。
解决这些问题，需要对立法原则和程序作进一步的调整和完善：
第一，适当扩大提出议案的主体范围。立法既可以由政府部门提议，也可以由一定数量的公民（非人大代表）或企业、社会团体提议，由立法机关召集。一定数量的公民或政治团体、社会组织有权向国务院或人大提出制定行政法规的申请，也可以向国务院各部门、地方人民政府提出制定行政规章的申请。立法一定要有相关各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。
第二，法律和法规的制定要公开、透明、民主。法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。有条件的可以实行委托有资格的社会组织进行第三方代拟立法，形成初稿或征求意见稿经公开讨论后，提交法定机关审查批准。
第三，消除部门立法的弊端。政府各部门的法律实施细则、部门条例和其他部门文件，凡涉及行政审批、许可、收费、处罚、罚款、执法的内容，须经立法机关审查批准。凡是收税、收费、罚款、政府支出等等，都必须报立法机关审查批准。
第四，引进成本收益的经济分析方法，降低立法成本，提高立法效率。降低立法成本，要求立法机关以及立法人员以科学的态度对待立法，使立法更准确地、更真实地反映社会对法制的需求。提高立法效率，基本的途径包括：缩短立法周期，建立立法委托制度，对立法本身进行成本效益分析。
第五，强化立法的法律监督。为保障立法的民主化，必须强化对立法活动的事后监督。立法法已经初步建立起我国的立法监督体系，但这种监督体制缺乏可操作性以及有效的启动程序，对于立法活动的监督作用极其有限。我们建议：在立法机关内部设立专门的立法监督委员会，加强对立法机关的立法监督；同时，发挥人民法院的司法能动作用，使其享有司法审查权。
（执笔：周天勇、吴辉）
从实际运作讲，全国人大如何更充分地行使权力，充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位，有许多问题值得探讨。人民代表大会属于代议民主制度范畴，人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多弊病。按照协商民主的理念，人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分，与人民代表大会共享立法权。
我国宪法规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这表明了人民代表大会的法律地位，在整个国家权力的纵向体系中，它处于最高一级。在中央一级国家权力体系中，它处于首要的地位。但是，从实际运作讲，全国人大如何更充分地行使权力，充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位，有许多问题值得探讨。
人民政协制度是社会主义民主政治的重要组成部分，在中国政治生活中占有特殊的地位。但长期以来，人民政协制度很少受到应有的关注。一方面，这可能与人们对政协制度的认识有关；另一方面，也与政协制度在中国政治生活中实际的作用和地位有关。近年来兴起的协商民主理论为我们重新审视人民政协的地位和作用提供了理论支持。人民代表大会属于代议民主制度范畴，人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正，代议民主必然会产生许多弊病。按照协商民主的理念，人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分，与人民代表大会共享立法权。
为维护国家权力机关的权威，约束政府和政府各部门的自由裁量权，控制政府部门谋求自身利益和公务员阶层的群体利益，应大力推进立法的民主化，对政府行政审批、许可、执法等权力，依法进行制约；对向社会收税收费和政府部门的预算，依法进行监督管理；财政收支预算和国家公务人员人事工资编制，必须由人大和政协进行立法管理，规范审查和批准程序。
（一）改革和完善人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国民主政治建设最大的制度平台，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的理想途径，是发展我国民主政治的必由之路。五十多年来，随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进，人民代表大会在国家政治生活中发挥的作用越来越重要，同时其自身存在的缺陷也日渐显露。改革和完善人民代表大会制度，是我国政治体制改革的重要组成部分。
改革完善人大制度的一个重要任务，就是如何真正体现人民代表大会的最高权力地位问题。现有人大的实际地位与法律地位有较大反差，这主要体现在三种关系上：一是在党与人大的关系上，人大在国家法律上的地位是最高的，但在国家政治生活中，人大被置于党的领导之下，人大的地位明显不如党的地位。二是在人大与其他国家机关的关系上，人大的地位不尽如人意，甚至本末倒置。在有的地方，行政机关的权力往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府的支配，或者人大仅仅作为政府“履行法律手续”的工具，有的甚至是“政府领导人大，而不是人大领导政府”。在人大与司法机关的关系上，司法机关虽然不像行政机关那样超越于人大之上，但由于少数地方党组织对司法工作的直接指挥和干预，人大对司法机关实施有效的监督也并非易事。三是在人大与人民的关系上，由于种种原因，人大还不能充分反映、体现人民的意志，确保人民意志的实现。人大的作为，离人民群众的期望还有较大的差距。
从一般要求出发，改革和完善人大制度，有必要研究和探索几个相关重点问题：
第一，精简代表名额。人大代表名额的设置，不仅仅是代表面问题，更重要的是如何保证人大民主决策程度和国家管理效果的问题。现在十届全国人大代表为 2985人，是世界议会人数之最。省级人大代表在四百人至八百人之间，也比一般国家议会人数多很多。我国人口众多、地域广阔，需要一定的代表广度，但是代表人数众多并不意味着代表的素质结构。人大代表名额过多，不便于召开会议、充分讨论和决定问题，也不利于人大职权的行使和作用的发挥，而且管理、沟通的成本很高。我们的建议是：估计有选举权的公民为九亿，每二百万人选一名全国人大代表，全国人大代表总数约四百五十人左右。地方人大按省和县市两级设置，省人大代表和县市级人大代表的数量，按照选民人口数量不同，设置不同的比例。大致说来，县级人大代表以一百人左右为宜。在精简人数的基础上改善代表的素质结构，更多地体现各阶层精英治政。
第二，逐步推行人大代表专职化。要充分发挥人大代表的作用，需要人大代表投入很大的精力和很多的时间，深入人民群众了解民情，开展大量的代表活动，这就要求代表必须专职化。只有这样，才与人大的国家权力机关的地位相对称。由此，必须对我国宪法、地方组织法、代表法等法律法规进行修改完善，为人大代表专职化提供法律保障。代表专职化将使代表结构发生质的变化，并强化人大的监督职能。实现人大代表专职化有一个循序渐进的过程。可以先定一个过渡期，在过渡期内，专职代表与会议代表并存，此后逐步减少会议代表的数量，直至最终取消会议代表的席位。
第三，政府和两院代表逐步减少并退出人大。“一府两院”本质上是受人大监督的对象。目前一个突出问题，就是党政和事业单位的官员代表，特别是政府和两院的官员代表，比例偏高，一般在百分之四五十，有的甚至高达百分之六十。目前有些地方出现了“自己提案自己办、只是听会不提案”的现象，导致了人大监督软化、权力下降的情况。宪法已规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。我们认为，有必要进一步规定行政、司法机关领导人员，即政府和两院官员，不得兼任人大代表。其必要性在于：首先，政务官员不担任代表，可以大大减少各级人大代表的数量；其次，官员代表太多造成代表在代表大会上的实际地位不平等；再次，代表与执行机关官员一身两任，会混淆监督与被监督关系，影响人民代表大会监督权的落实；最后，限制官员代表兼任人大代表，更符合公民广泛参与国家事务管理的民主原则。
第四，建立人大会议辩论制度。纵观西方民主国家议会的议事规则，建立在民主协商和平等对话基础上的辩论制度无不是一项法定的独立程序。要使议案特别是法案建立在科学民主的基础上，有必要建立辩论制度。作为一种议事方式，辩论本身并没有“姓资”、“姓社”之分。1956年周恩来在《专政要继续，民主要扩大》一文中谈及人民代表大会会议时指出：将来在代表大会上要建立辩论制度。但长期以来，在我国的人大会议上不要说辩论，就是大会发言也很少。这种情况使人大代表未能充分行使通过讨论形成自己见解的自决权。我们坚持党对人大工作的领导，在政治上不会出现大的偏差，在此前提下，我们有必要借鉴西方的议会辩论制度，来完善我国人大会议的议事规则。同时，要建立起相关配套制度，以保证辩论制度的有效实施。
第五，将审计署等有关监督和制约政府的职能部门划归全国人大领导，如审计署和编制委员会。国际上审计部门的归属有两种情况：一种是归属于政府，如中国；另一种是归属于议会，主要是指议会中设立审计委员会，如芬兰、瑞典等，或审计机关直接向议会报告工作，如美国。从公共受托责任的角度分析，审计部门由于负有对政府履行公共受托责任的情况进行鉴定的责任，因此应设立于政府之外。我国现行宪法规定了中国现行审计制度的基本内容，审计机关成为国务院的一个部门。这种体制设计在实际运行中弊端甚多，如审计机关缺乏独立性、审计结果的披露受到限制、审计工作的重点和目标不稳定、审计监督留有空白、预算审计流于形式等。改革的方向，应当是将审计署划归全国人大领导，这样才能更好地落实人大对政府的监督，并增进人大的权威。从法理上讲，代议制政府的公务员队伍增减、调资加薪等应受人民监督和人大制约。目前在我国这一职能全部在政府系统，常常会出现政府自己为自己加工资、扩编制的情况，有悖政府基本性质。为此，有必要将编制权和加薪权等划归全国人大管理，受人大监督。
第六，全国人代会的会期安排应与国家财政年度一致。全国人大最重要的工作是审查和批准中央政府的预算。因此，人代会召开的时间要考虑与国家的财政年度相衔接。这不是一个简单的形式问题，也涉及人大与政府的实质关系。以往全国人代会的开会时间很不确定，严重损害了会议的严肃性。1995年以来，全国人大会议一般是在3月初召开，3月中旬结束。但我国的财政年度是从1月1日开始的。就是说，有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经实际执行了。因此，从批准国家的年度计划和预算的角度看，应逐步将全国人代会的召开日期提前至上年年底或当年年初。这在代表专职化的条件下是完全可以做到的。
第七，以差额竞选的方式产生代表。竞选，长期以来被当作资产阶级专有的东西而成为禁区，其实这是一种误解。竞选并非是资产阶级的专利，我们党早在民主革命时期就倡导过、也实行过竞选。竞选本质上是把优胜劣汰的竞争机制引入选举，通过对候选人的宣传、介绍和比较，增加选举的透明度，使选举人对候选人有比较多的了解，从而减少选举人投票的盲目性。这有利于更好地体现选举人的意志。有人担心竞选会削弱党的领导，其实不然，因为党完全可以通过立法来保证党在人大中的多数地位。近些年来，选举有差额了，但是没有正式的竞选，差额的意义不太明显。可以预料，只要我们正确运用竞选机制，竞选必将给我国选举制度带来生机，从而加强代表的责任感，促进代表素质的提高。
第八，人大实行党组制，而不实行党团制。完善人大制度，涉及一个核心问题，就是党如何领导人大的问题。在这方面，我们已经有了一些基本的结论，如党对人大的领导主要是政治领导；党组织不包办人大工作等。我们认为，除这些原则外，还应明确人大实行党组制。全国人大常委会委员长和地方人大主任，为人大党组或党委书记。全国人大常委会党组受党中央的领导，地方人大常委会党组织接受同级党委的领导。各级人大常委会党组织自觉服从本级党组织的领导，积极主动向党中央或党委请示、报告工作，在人民代表大会中贯彻党的意图。中国共产党及其领导下的人大是代表全国各选区人民利益的，也就是代表最广大人民利益的，而不是代表党派利益的；各党派的意见，可以在政协中加以表达、讨论和协商。所以，在各级人大组织中，中国共产党以党组的形式领导人大的工作，但不建立各党党团。
（二）两条腿走路：协商民主应和代议民主齐头并进
从理论上讲，人大是根据人口比例而形成的代议制民主形式。我们认为，在一个国家应该有两种民主形式：一种叫代议民主，一种叫协商民主。这两种民主形式都有相应的理论基础，代议民主的理论基础来源于少数服从多数原则，要求按照选区人口的比例分配代表名额。比如说在选举环节要实行多数制，选举国家主要官员需要全国人大的多数通过；一些重要立法的表决，比如说物权法，要全国人民代表大会通过；一些重大监督事项的表决，也要全国人民代表大会通过。这种民主形式就叫做多数人意志的民主。在这种民主形式下，大多数人赞成，就是对的。应该说，在现代国家，这种民主形式是非常重要的。
但是从现实生活来看，这种民主形式有它的缺陷。我们知道，不同地区之间人口的分布是不平衡的，不同民族中的人口分布也不一样，在我国，一般不发达地区多属于人口小省，少数民族人员稀少的地方也常属于人口小省，这样在表决的时候，如果表决事项涉及到不同地区利益的平衡，从合理角度来看，多数人表决机制下的代议民主可能会产生区域之间的不平衡，从而导致表决结果不利于代表人数少的地区和民族。
所以在现代民主国家的治理结构中，有两种不同的民主形式，就是代议民主和地区协商民主，代议民主不能代替地区协商民主。在整体推进民主化、坚持公众意志民主的同时，有必要加强地区协商民主。地区协商民主是各地区、各少数民族表达利益诉求、实现其权利和利益的一种特殊的、补充性的、重要的民主形式，也是保证国家统一、促进地区和谐、维护国家安全的重要机制。在建设和谐社会、统筹区域发展过程中，为了维护国家统一、和谐安全，应该建立完善地区协商民主的机制。地区协商民主的最主要功能就是实现地区之间利益分配的更加公正。
人民政协体制是体现协商民主的先进制度，但是在实际运作中，还存在一些现实而具体的问题。一是协商主体作用和地位的差异性。在目前体制下，中国共产党是政协的领导者、组织者，民主党派和无党派各界人士是政治协商的参与者和辅助者，在协商中未能形成平等互动的地位。第二，政协缺乏实施其功能的必要条件。被定位为统一战线组织的人民政协既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般社会团体，既被赋予了崇高的政治地位，又未被赋予实际的公权力，故而其功能实现往往只能靠惯例和党的政策推动。第三，由于过多地担负统一战线的功能，人民政协的协商功能被边缘化。第四，政协运作体制滞后。政协人数太多，会期较短，委员非专职化，参政议政的机会、资源都相当有限。
遵循协商政治的一般规律，政协制度的改革应包括以下方面：
第一，改革政协的推举制度。改变政协委员界别推举、协商产生的机制，逐步引入竞争选举机制，赋予政协委员真正的民意代表性，增强政协委员的政治责任感和自觉性，提高政协委员的参政水平和决策能力。为保证稳定性，应规定政协换届只改选部分政协委员，至少应当保证政协不与人大同时换届，以保证任何时候至少有一个议院连续存在并工作。同时，有关组织法和选举法还应规定，人民政协委员不得兼任人大代表，以保证相互之间的适当牵制；人民政协委员不得兼任行政官员，以保证其对于行政权力的独立性；人民政协委员享有言论免责权，以保证其无所顾忌地尽批评、建言、监督之责。
第二，调整政协的组织构成，为人民政协的政治协商提供更为广泛的社会基础。政协委员除了要有各政党、各界别代表外，还应容纳地区、民族的代表。在政协委员的选拔中，应以党派、界别和地区为中心分配名额，各省、自治区、直辖市、特别行政区各三名委员，民主党派和无党派各（也按界别考虑）十名，中国共产党五十一名。增设地区代表，有助于人民政协解决区域纷争，促进各地区的和谐、统一和稳定。
第三，政协地位和权力的法制化。人民政协的地位和职权必须以法律作保证。应在法律上明确政协是国家权力机关的组成部分，并明确政协的具体职权。例如，人民政协对行政机关制定的有关涉及地区，特别是中央与地方关系的法规、规章和进行的执法行为应有质询权，行政机关有责任在规定的时间内以适当形式予以答复；人民政协应具有一定的审议权，任何法律都须经人大或其常委会通过后，送交人民政协审议和通过，否则，该法律案应视为无效；政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督，有权对各级国家机关工作人员提出批评或弹劾，对违法、违纪情节严重者提请同级人大罢免。
第四，赋予人民政协一定的立法权限。人民代表大会在立法和监督等重大事项上遵循的公民意志多数表决决定制度，实际上隐含了忽视少数人、少数群体的危险。作为地区协商民主的实现形式，政协在涉及中央与不同地区间的重大事项（如重大的生产力布局、资源分配等）、跨地区事务（如地区间的资源、生态问题）等方面应具有更多的立法权限。
（三）立法的民主化是时代的潮流
立法的民主化是时代的潮流。只有增强立法的民主性，才能保证立法的科学、规范和高效，保证立法的质量。改革开放二十多年来，我国立法工作取得了巨大成就，但距离立法的民主化还有很大差距，主要表现在以下几个方面：一是立法决策和规划过程通常表现为自上而下，过多体现中央和上级意志，与主权在民的立法精神相违背。二是民众参与立法不够。三是法规条例的起草、制定很难超越部门利益。目前一些法规和条例的制定都是由相应的政府主管部门直接承担的，在此过程中许多部门随意设置审批、特别许可和收费等规定，以立法形式将其利益合法化和刚性化。四是法律和法规制定得较为原则，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法*设置了条件。五是立法成本太高，缺乏成本收益分析方法。六是缺乏科学完善的立法监督制度。
解决这些问题，需要对立法原则和程序作进一步的调整和完善：
第一，适当扩大提出议案的主体范围。立法既可以由政府部门提议，也可以由一定数量的公民（非人大代表）或企业、社会团体提议，由立法机关召集。一定数量的公民或政治团体、社会组织有权向国务院或人大提出制定行政法规的申请，也可以向国务院各部门、地方人民政府提出制定行政规章的申请。立法一定要有相关各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。
第二，法律和法规的制定要公开、透明、民主。法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。有条件的可以实行委托有资格的社会组织进行第三方代拟立法，形成初稿或征求意见稿经公开讨论后，提交法定机关审查批准。
第三，消除部门立法的弊端。政府各部门的法律实施细则、部门条例和其他部门文件，凡涉及行政审批、许可、收费、处罚、罚款、执法的内容，须经立法机关审查批准。凡是收税、收费、罚款、政府支出等等，都必须报立法机关审查批准。
第四，引进成本收益的经济分析方法，降低立法成本，提高立法效率。降低立法成本，要求立法机关以及立法人员以科学的态度对待立法，使立法更准确地、更真实地反映社会对法制的需求。提高立法效率，基本的途径包括：缩短立法周期，建立立法委托制度，对立法本身进行成本效益分析。
第五，强化立法的法律监督。为保障立法的民主化，必须强化对立法活动的事后监督。立法法已经初步建立起我国的立法监督体系，但这种监督体制缺乏可操作性以及有效的启动程序，对于立法活动的监督作用极其有限。我们建议：在立法机关内部设立专门的立法监督委员会，加强对立法机关的立法监督；同时，发挥人民法院的司法能动作用，使其享有司法审查权。
（执笔：周天勇、吴辉）